Российский президент Владимир Путин, выступая в среду с посланием Федеральному Собранию, заявил, что потенциал основного закона страны, принятого в 1993 году, не исчерпан, поэтому новая Конституция не нужна. Но к действующей сейчас глава государства предложил принять ряд поправок. «Народное голосование» по предложенным изменениям может состояться уже осенью 2020 года.
После всенародного голосования 93-го года, когда была принята действующая российская Конституция, самые заметные изменения в нее вносились при президенте Дмитрии Медведеве. В 2008 году он, как и Путин сейчас, выступил с инициативой подкорректировать основной закон страны во время оглашения ежегодного послания. Тогда по предложению главы государства срок полномочий президента увеличили с четырех лет до шести, а Госдумы — с четырех до пяти.
Спустя 12 лет Путин, неоднократно обещавший не менять Конституцию, выступил с новыми инициативами. Поправки Медведева касались четвертой, пятой и шестой глав основного закона, что позволяло внести их, просто имея большинство в думе и контролируя все региональные заксобрания.
Если новые коррективы не касаются глав 1, 2 и 9, механизм их принятия должен быть тот же. Но российский лидер предложил прибегнуть к «народному голосованию», из чего политологи сделали вывод, что поправки все же могут затронуть «неприкосновенные» главы.
Суть процедуры «народного голосования» власти пока не объяснили, но этот маневр в чем-то похож на шаг президента Бориса Ельцина, который в 1993 году для принятия конституции объявил не референдум, а «всенародное голосование». Таким образом первый президент России обходил действовавший тогда закон о референдуме РСФСР, согласно которому референдум мог объявить только Съезд народных депутатов или Верховный совет.
У Владимира Путина проблем с парламентом нет, его полномочия он, наоборот, предлагает расширить. Желание президента прибегнуть к «народному голосованию», а не объявлять референдум, может объясняться тем, что для признания референдума состоявшимся требуется 50-процентная явка.
Уже в четверг президент встретится с рабочей группой по подготовке изменений в Конституцию. В нее вошли не только юристы, но и спортсмены, писатели и казаки. Политолог Константин Гаазе написал в «Фейсбуке», что из 75 человек в группе правоведами оказались лишь 11.
Что же предлагает Путин?
- Конституция должна иметь приоритет над международным правом
Статья 17 второй главы Конституции, касающаяся прав и свобод человека и гражданина, гласит, что в России «признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией».
В статье 15 первой главы (Основы конституционного строя) также сказано, что «нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы».
Если бы Владимир Путин хотел пересмотреть одно из этих положений, это было бы возможно только после созыва Конституционного собрания и проведения референдума. Об этом напомнил один из авторов российской Конституции Виктор Шейнис: «Принципы международного права являются частью правовой системы России. Чтобы менять эту статью, необходим референдум. С одной стороны, он необходим, но можно подвести такое содержание, чтобы он не потребовался, надо только попросить Зорькина (главу Конституционного суда)».
Бывшая судья Конституционного суда Тамара Морщакова на вопрос, можно ли внести изменения в первую и вторую главы конституции без референдума, ответила: «Вы задаете мне вопрос трудный, я сама до конца не могу в этом разобраться».
Она предполагает, что область конституционных прав и свобод затронута в результате корректировок основного закона все же не будет. По мнению Морщаковой, речь может идти об изменениях в 79-й статье, где сказано, что Россия «может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя».
Президент мог говорить о том, что «суверенитет не может быть ограничен международными соглашениями», полагает она: «Тем более что слово „суверенитет“ прозвучало в его послании много раз».
С точки зрения закона, для таких изменений достаточно контролировать Думу — и никакой референдум не потребуется. На вопрос, зачем тогда власти нужно «народное голосование», эксперт предполагает, что это делается для того, чтобы "получить ощущение народной поддержки. «Это не юридический, а политический вопрос, вопрос социальных настроений, — говорит Тамара Морщакова. — Мои юридические мозги иначе не могут это интерпретировать. Если не собираются нарушать то, что нельзя нарушать».
- Госдума будет утверждать кандидатуру председателя правительства и одобрять кандидатуры вице-премьеров и федеральных министров
По Конституции сейчас председатель правительства назначается президентом, а Госдума это решение только согласовывает (ст. 111 п 1). При этом Дума может отклонить предложенные президентом кандидатуры. Если она сделает это трижды, то президент сам назначает премьер-министра, но при этом распускает парламент и назначает досрочные выборы. Владимир Путин с такими политическими испытаниями в годы своего президентства не сталкивался, но при Борисе Ельцине нынешнего заместителя главы администрации президента Сергея Кириенко Дума утвердила на посту премьера лишь при третьем голосовании.
Кабинет министров сейчас формируется по предложению премьер-министра, а президент назначает (и освобождает) от должности вице-премьеров и министров правительства.
«Президент принял очень смелое решение передать часть своих полномочий, которые были исключительно его прерогативой, парламенту. Это сигнал обществу о том, что у нас стабильная политическая система, и президент этого не боится. И второе — это усиливает парламент», — прокомментировала предложенные изменения в беседе спикер Совета федерации Валентина Матвиенко сразу после оглашения послания.
О движении к парламентской республике речи не идет, поправки — «ни в коей мере не ослабление президентской власти», сказала Матвиенко.
С ней не согласился глава Счетной палаты Алексей Кудрин: «Это маленький шажок в сторону парламентской республики».
Тем не менее, в разговоре он отметил, что если у президента сохранится возможность увольнять членов кабинета министров, это несколько «размоет» предложенные меры по усилению роли парламента.
«Эта поправка не будет столь значимой, если у президента остается право в любой момент смещать назначенцев. Основания для смещения должны быть определены более строго», — сказал Кудрин.
Усиление роли парламента в формировании правительства — единственное существенное изменение в политической системе из всех предложенных, хоть и не революционное, считает политтехнолог Аббас Галлямов: «Да, президент теперь не вправе отклонить утвержденного Госдумой премьер-министра, но кандидатуру-то премьера вносить продолжит президент. У Госдумы не появится права самой предлагать премьера, поэтому в этой части принципиальных изменений нет. А вот что касается кабинета министров, то это важное изменение. Роль парламента и фракций здесь возрастает, они смогут продавливать своих кандидатов, и шансы, что кабинет будет коалиционный, теперь возрастает».
По мнению Галлямова, эти поправки могут означать, что Путин видит себя в будущем спикером Госдумы: «Схема может быть такой: он назначает преемника, сам становится спикером, премьер согласованный».
Один из авторов российской Конституции 1993 года Виктор Шейнис считает иначе: «Чтобы что-то изменить, нужна реальная политическая конкуренция, а то, что предложено, ее не предусматривает, а предусматривает бег на бумажном поле».
По его мнению, «если смотреть на сегодняшнюю Думу, то это изменение смехотворно, она голосует так, как ей скажут». «Но если смотреть с точки зрения строгой законности, это шаг вперед», — отмечает Шейнис.
По мнению доктора юридических наук, эксперта в области конституционного права Елены Лукьяновой, поправки о расширении полномочий парламента «абсолютно мифические»: «Дума не согласует, а утверждает премьера — поиграли словами. Реальных полномочий у парламента, кроме как утверждать и согласовывать, не появится. Будет ручной собачкой».
- Не более двух сроков без слова «подряд» и «ценз оседлости» для кандидатов в президенты
«Не считаю этот вопрос принципиальным, но согласен с этим», — прокомментировал президент идею убрать из Конституции слово «подряд» в том месте, где речь идет о допустимом количестве президентских сроков.
После развала СССР слово «подряд» один раз сыграло ключевую роль в истории страны, когда позволило самому Владимиру Путину вернуться в Кремль в 2012 году. Тогда, отработав два срока по четыре года, он сделал паузу, передав президентское кресло Дмитрию Медведеву, и благодаря наличию в Конституции этого слова вернулся на еще два уже шестилетних срока.
В декабре 2019 года возможность такой корректировки конституции Путин уже допускал во время своей ежегодной пресс-конференции. Еще до оглашения послания эту меру поддержал и глава Счетной палаты Алексей Кудрин.
Что касается ценза оседлости, то в нынешнем варианте конституции оговаривается, что потенциальный кандидат должен жить в стране не менее десяти лет. Никакого практического смысла это предложения пока явно не имеет, считает профессор ВШЭ Илья Шаблинский. Проблема того, что нужно проживать в России в течение 25 лет, еще ни разу не стояла ни перед одним кандидатом в президенты России.
«Авторы конституции исходили из более широкого исторического контекста, [когда писали, что кандидату в президенты нужно проживать в России не менее 10 лет], — говорит он. — Они помнили, что Солженицына насильственно выпихнули из страны, что сотни достойных и талантливых людей изгнали из СССР, и в конце 80-х — начале 90-х они только возвращались. Означало ли это, что их надо было лишить права баллотироваться на высшие государственные посты?»
Шаблинский полагает, что предлагая такую поправку, Путин мог думать о Михаиле Ходорковском, бывшем акционере ЮКОСа, который был осужден, отсидел в тюрьме более десяти лет и уехал из России в Великобританию после помилования. «Но это не очень достойно — подгонять нормы Конституции под какие-то конъюнктурные политические соображения. Это некрасиво», — говорит эксперт.
- Усиление роли государственного совета
Большинством политологов эта инициатива рассматривается как один из вариантов для «транзита власти» в 2024 году, когда Путин больше не сможет занимать президентский пост.
Виталий Мутко, исполнявший обязанности вице-премьера в только что отставленном правительстве, комментируя инициативу Путина, заявил, что у Госсовета после конституционных корректировок может появиться новый статус, после чего он «не просто будет совещательным органом».
Эксперта в области конституционного права Елена Лукьянова считает одним из самых важных нововведений появление нового конституционного органа, который встает над парламентом.
Политолог Аббас Галямов полагает, что президент при помощи поправок в Конституцию решает две задачи: «С одной стороны, он демонстрирует обществу, что будут перемены, поскольку растет запрос на демократию и отказ от авторитаризма. Это задача политическая и пиаровская, он демонстрирует обществу, что он удовлетворяет его запрос. Вторая задача — обеспечение собственного политического будущего. На политику он смотрит через именно эту призму и все его предложения нужно рассматривать в контексте его собственных интересов».
Бывший генпрокурор Юрий Скуратов сказал, что предложенные Путиным поправки направлены на приведение России в «полупрезидентскую республику» по форме правления. Тем не менее остается вопрос с функциями Госсовета: «Ему будет сложно найти нишу. Возможно, он получит функции за счет президентских полномочий. Судя по всему, Владимир Владимирович в 2024 году планирует уходить».
- Закрепление в Конституции связи между МРОТ и прожиточным минимумом
«Считаю необходимым прямо закрепить в конституции норму о том, что минимальный размер оплаты труда в России не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного населения», — сказал Путин.
Он добавил, что такая норма уже есть в законодательстве — но теперь нужно перенести ее в конституцию.
Также Путин предложил закрепить «принципы достойного пенсионного обеспечения» — в том числе регулярную индексацию пенсий.
Профессор МГУ Наталья Зубаревич, что законодательно пенсии и так должны индексировать.
Однако на практике это происходит не всегда. Пенсии индексируются ежегодно. Исключением стал 2016 год, когда пенсии должны были быть индексированы на уровень инфляции 2015 года, которая составляла 12,9%. Вместо этого пенсии были повышена а 4%, а в начале 2017 года пенсионерам дали дополнительно по 5 тысяч рублей.
В эти годы федеральный бюджет был в дефиците, поэтому правительство и решило не индексировать пенсии, напоминает Зубаревич.
«Если будет запрещено не индексировать пенсии, чтобы у правительства не было пути назад — это тоже правильно. Пусть меньше тратят на оборону», — полагает она.
«Закрепление индексации пенсий и МРОТ скорее подчеркивает относительно социальный характер государства, но вряд ли существенно изменит материальное положение людей,» — считает профессор РЭШ Олег Шибанов.
С 2016 года заморожена индексация пенсий для работающих пенсионеров.
https://www.bbc.com/russian/features-51128659 — link
https://www.youtube.com/watch?v=Ih-Wv7cU3VY
